Бизнес Территория
Журнал о стратегии развития территории и бизнеса

Дальше действовать будете вы: как пандемия может сделать экономическую политику регионов более самостоятельной

Александр Пахалов, эксперт по региональной экономике, научный сотрудник экономического факультета МГУ, в своей авторской колонке рассуждает о том, как пандемия коронавируса может привести в региональную политику сильных лидеров.

Дальше действовать будете вы: как пандемия может сделать экономическую политику регионов более самостоятельной
Александр Пахалов

Расширение полномочий регионов – одно из неочевидных, но важных изменений, произошедших в 2020 году на фоне пандемии коронавируса. В начале апреля президентский указ превратил глав регионов в ключевых лиц, принимающих решения по борьбе с коронавирусом. В середине мая – после завершения всеобщего периода нерабочих дней – на плечи региональных властей легла еще большая ответственность за перезапуск экономики и постепенный выход из «коронавирусных» ограничений. Приобретаемый регионами опыт самостоятельного «прохождения между Сциллой и Харибдой» может оказаться полезным для экономического развития и после завершения пандемии.

С оглядкой на Москву

В начале распространения коронавируса регионы выбрали стратегию копирования мер, вводимых в Москве. Условия «режима самоизоляции», утвержденные в первых числах апреля губернаторами большинства регионов от Калининградской области до Чукотки, дословно повторяли требования, впервые сформулированные в указе мэра Москвы от 29 марта. Единственным регионом, в котором в течение первой недели апреля не была утверждена обязательная самоизоляция оказалась Тверская область. Впрочем, аналогичные московским ограничения на работу торговли и предприятий сферы услуг здесь также были введены.

«Подражательное» поведение региональных властей в начале пандемии иногда связывают с деятельностью Сергея Собянина, возглавившего федеральную рабочую группу по противодействию коронавирусу и регулярно проводившего для губернаторов селекторные совещания с обсуждением «антивирусных» мер. Однако причины такого поведения глав регионов во многом являются результатом действовавшей с начала 2010-х годов модели регионального развития, при которой федеральным центром формируются стандартные пакеты решений, внедряемые впоследствии в регионах. Например, инвестиционная политика регионов выстраивается в соответствии с «Региональным инвестиционным стандартом», политика в сфере конкуренции – в соответствии с «Региональным стандартом развития конкуренции», обсуждается создание единого стандарта для развития социальной сферы регионов.

Однако стандартизированный подход не слишком подходит для борьбы с коронавирусной инфекцией в стране с огромными межрегиональными различиями в структуре экономики, уровне урбанизации и пространственной мобильности жителей. Эти факторы, наряду с эпидемиологической обстановкой, логично учитывать при разработке региональных стратегий противодействия вирусной угрозе. В пользу дифференциации региональных ограничительных режимов свидетельствовал китайский опыт: в период эпидемии карантинные меры в Ухани и крупных мегаполисах были значительно более жесткими, чем в других регионах страны. На этом фоне вполне оправданными выглядели президентские указы, предоставляющих регионам определенную самостоятельность в борьбе с коронавирусом при сохранении контроля со стороны федерального центра в лице Роспотребнадзора.

Несмотря на предоставленную апрельским указом президента самостоятельность, в апреле и мае региональные власти продолжали действовать синхронно, ориентируясь на «московскую» модель ограничений – впрочем, в ряде регионов фиксировались незначительные отклонения от нее в сторону смягчения (например, «рекомендательный» характер самоизоляции в Тверской области) или ужесточения (например, локальный карантин с «закрытием» отдельных муниципалитетов во Владимирской области).

Падают все

Дальше действовать будете вы: как пандемия может сделать экономическую политику регионов более самостоятельной

Неизбежным следствием повсеместного локдауна в апреле-мае стал спад экономики практически во всех российских регионах. Недавнее исследование «Национального рейтингового агентства» («НРА») показало, что только 17 регионам России удалось предотвратить спад промышленного производства как в апреле, так и в мае 2020 по сравнению с аналогичными периодами предыдущего года. В сфере услуг результаты оказались еще печальнее: по показателям этого сектора в минус ушли все регионы. Спад в экономике повлиял на наполняемость региональных бюджетов: по подсчетам рейтингового агентства «НКР» налоговые и неналоговые доходы региональных бюджетов в апреле-мае 2020 сократились на 26%.

Официальная статистика показывает почти синхронную траекторию развития «коронакризиса» в регионах центральной части России. Промышленное производство существенно сжалось в апреле, чуть лучше почувствовало себя в мае и перешло к восстановлению в начале лета. Июньские объемы промышленного производства во всех рассматриваемых регионах оказались либо незначительно ниже, либо даже выше результатов за аналогичный период прошлого года. Сокращение сектора платных услуг оказалось в апреле-мае значительным и повсеместным, при этом восстановление в июне также не произошло – хотя в некоторых регионах появились поводы для осторожного оптимизма. В частности, в Тульской области июньский объем платных услуг оказался всего на 9,8% ниже прошлогоднего результата, а в Тверской области – на 15,4%.

Начавшееся с приходом лета «разветвление» траекторий восстановления регионов во многом является результатом разной скорости снятия ограничений. Кажется, к началу июня региональные власти наконец смогли взять на себя ответственность за принятие решений, обеспечивающих баланс между стабилизацией эпидемиологической обстановки и сохранением экономической активности. Главы регионов проявляют самостоятельность даже в реализации рекомендованных Роспотребнадзором этапов выхода из ограничений. Например, в Тверской области, находящейся по данным федерального штаба на первом этапе снятия ограничений, в реальности разрешены все те же виды деятельности, что и во Владимирской области, перешедшей уже на третий этап. Более того, Тверская область даже на шаг впереди Владимирской: в Твери на спортивные мероприятия допускаются зрители, а во Владимире они по-прежнему проходят при пустых трибунах.

Спасение утопающих

На сегодняшний день спасение экономики становится главной задачей для властей российских регионов. В этой задаче много неизвестных внешних параметров: вероятность и сроки прихода «второй волны», объемы и условия получения финансовой помощи от федерального центра, динамика цен на мировых сырьевых и товарных рынках. Тем не менее, эффективность этой задачи зависит прежде всего от внутренних факторов – способности региональных администраций эффективно поддержать бизнес как за счет точечных решений, так и за счет создания систем поддержки бизнеса.

Упомянутое выше исследование НРА показало, что самыми распространенными инструментами «антивирусной» поддержки пострадавшего бизнеса в регионах оказались временное снижение налоговых платежей, отсрочки или временное снижение арендной платы, а также временный мораторий на проведение проверок со стороны контрольно-надзорных органов. Несколько реже используются дополнительные «пряники» в виде субсидий для отдельных отраслей или льготных микрозаймов для малого и среднего бизнеса. В вопросах поддержки бизнеса регионы проявляют достаточно высокую самостоятельность и практически не ориентируются на опыт Москвы, являющейся лидером по разнообразию мер поддержки. Впрочем, здесь самостоятельность регионов легко объясняется их бюджетными возможностями, не позволяющими даже теоретически развернуть программы стимулирования экономики, аналогичные действующим в столице.

Тем не менее, в ряде регионов властям удалось предложить достаточно привлекательные пакеты мер антикризисной поддержки бизнеса. В частности, в Тверской области предпринимателям обещаны не только снижение налоговых ставок для предпринимателей из пострадавших отраслей и отсрочка арендных платежей, но также льготные микрозаймы, снижение размера вознаграждения при выдаче поручительств для получения банковских кредитов, а также специальные меры поддержки для туризма и сельского хозяйства.

К сожалению, говорить об эффективности этих мер рано: предпринимаемые действия пока не нашли отражение в статистике. Выборочные интервью с предпринимателями из разных регионов показывают, что получить заявленные на бумаге привлекательные меры поддержки в реальности бывает очень непросто. Вполне очевидно, что лидерами по темпам восстановления экономики окажутся не те регионы, которые заявили самый большой список мер поддержки бизнеса, а те, которые смогли заявленные меры реализовать.

Полезный опыт

В последнее время часто говорят о положительных изменениях, «подаренных» коронавирусом – например, о прорывном росте фармацевтической индустрии или развитии цифровой экономики. У российских регионов тоже есть шанс получить от пандемии как минимум три полезных урока.

Первый из этих уроков достаточно очевидный: регионам нужно серьезно усилить развитие систем здравоохранения. Реконструкция больниц, привлечение медицинских кадров, повышение качества и доступности медицинских услуг должны стать приоритетными направлениями бюджетных расходов на ближайшие несколько лет. В краткосрочной перспективе для решения этих задач регионам придется бороться за дополнительные трансферты из регионального бюджета и отказываться от менее приоритетных статей расходов. В дальнейшем у регионов есть шанс на создание конкурентоспособной медицины за счет более продвинутых инструментов – например, развития государственно-частного партнерства в сфере медицинских услуг.

Второй урок для регионов связан с поддержкой бизнеса. Многие элементы поддержки пострадавших отраслей, внедряемые регионами в условиях кризиса (в том числе системы налоговых льгот и доступных микрозаймов для малого бизнеса, снижение административной нагрузки в виде проверок надзорных инстанций) можно сохранить и после преодоления «коронавирусного» кризиса. Для превращения временных антикризисных решений в устойчивые элементы благоприятного инвестиционного климата потребуется лишь некоторые трансформации – например, на смену налоговым льготам для наиболее пострадавших предприятий могут прийти льготы для компаний, реализующих крупные или социально значимые инвестиционные проекты.

Наконец, пандемия может также способствовать повышению качества регионального государственного управления за счет привлечения в управленческие команды сильных лидеров, готовые в сложных ситуациях принимать неочевидные, а иногда и непопулярные решения. Для этого необходимо полностью пересмотреть кадровую политику последних лет, подразумевавшую назначение главами регионов лояльных управленцев, способных внедрять разработанные в Москве «стандарты» и отчитываться по заданным KPI. Замена в губернаторских креслах управляемых менеджеров на сильных политиков может казаться федеральному центру рискованной, однако результаты такого решения могут дать позитивный эффект не только в период пандемии, но и в преодолении наступившего вслед за ней экономического кризиса.

Вам также могут понравиться